专家建议美国制定全面计划应对南中国海紧张局势

【2016年6月23日讯】

设于海牙的国际常设冲裁法院即将对菲律宾挑战中国声索南中国海大部分海域的案件作出决定。中国早已表示，不接受冲裁庭作出的任何决定。有国际专家在纽约呼吁，美国政府应作出全盘外交安排，以应对裁定作出后可能出现的紧张升高的局面。另外，一份分析美、中、东南亚三边战略关系的新出炉的报告，呼吁美国两党总统候选人继续现有的亚洲再平衡政策。

澳洲国立大学亚太战略研究教授季北慈(Bates Gill)日前在纽约说，美国政府应该积极制定一个全面外交计划，来支持国际冲裁法庭根据《联合国海洋法公约》即将对菲律宾诉中国案作出的决定。季北慈表示，“美国应该强力鼓励亚细安及其成员国，发出声音支持国际常设仲裁法院的决定。他说，美国下届政府应该继续推行这一可能是于2016年中启动的美国外交策略。”

菲律宾诉中国案包括5个要点： 中国对南中国海是否拥有“自古以来”的历史权；“九段线”缺乏国际法依据；中国人造岛不能改变既定事实；中国侵犯菲律宾的捕鱼和开采权；中国对海洋环境的破坏。中国早就强烈表态，不仅质疑冲裁法院设立冲裁庭的法理依据，而且提出“三不”：不参与冲裁，不承认、不接受仲裁结果。有报道预计，冲裁决定公布后，面对国际压力，中国很可能反而加紧进行人工造岛，并在南中国海设立防空识别区。

《美、中、东南亚三边关系动态》报告促美加强亚洲政策

季北慈是6月20日发布的研究报告《美国、中国和东南亚三边关系动态》（THE DYNAMICS OF US–CHINA–SOUTHEAST ASIA RELATIONS）的三位专家之一。该报告旨在对美、中、东南亚三边之间竞争日益激烈的战略关系作出评估，并向美国现任政府、下任政府和国会提出建议。而他的上述表示是该报告有关外交政策部分的第一条建议。

季北慈对美国民主、共和两党总统候选人在选战中表现出的忽略亚洲问题的倾向表示担忧。他说，虽然过去5到10年，美国的重返亚洲政策取得了很大成功，但是未来的美国新政府是否继续这一战略仍存在不确定因素。他说：“对亚洲的战略介入可能不是两党总统候选人的优先事项。如果确实如此，那将是美国很大很大的错误。”

该报告其他两位作者是澳洲国立大学战略政策研究教授吴翠琳(Evelyn Goh)和耶鲁-新加坡国立大学学院助理教授黄劲豪(Chin-Hao Huang)。

南中国海争端让更多东南亚国家转向美国

吴翠琳教授说，南中国海争端让更多传统上倾向于中国或处于中立的东南亚国家转向美国。她说，如果以美国和中国为一条轴线的两端，东南亚国家在轴线上的分布大致可以分为三组，一端是美国的盟国，泰国和菲律宾；中间是那些被称为“对冲”（hedge）的国家，它们与美国和中国都没有安全关系，它们是新加坡、印尼、马来西亚、汶莱；在轴线另一端的是被她称为“受限于中国”的国家，即传统上倾向于中国国家，柬埔寨、寮国、越南和缅甸。

吴翠琳表示，过去10年这一地区发生了一些引人注目的事件，位于轴线两端国家在政策和关系上的不同点扩大了，一方面是美国的盟国菲律宾，由于南中国海争端，“在更大程度上利用了美国的影响力”；另一方面，过去10年在“受限于中国”的国家中出现的最重大变化，主要体现在越南和缅甸，“越南作为‘受限于中国’的国家，传统上对美国存在很深的疑虑，但2015年发生了重大变化；缅甸的情况也一样，扭转了之前政府的政策，选择了倾向美国的战略。”

吴翠琳表示，由于这两个国家的战略变化，处于中间的“对冲”国家也在向着美国一端移动。“很多‘对冲’国都有海洋争端问题，如印尼、马来西亚，过去3年他们在对中国的海洋争端问题上有更多不快的感受，更多主张以多边方式解决争端的倾向。”

当然。吴翠琳也表示，美国的盟国本来数量就少，泰国经历多次军事政变和国内动乱，在与美国的安全关系上变得模糊不清；菲律宾经过大选，新政府的政策也可能跟现在的不同。

东南亚核心安全原则：防止被中国单独控制

吴翠琳在这份三边关系动态报告中指出，东南亚国家秉持的核心安全原则是防止被单一大国控制， 而“90年代以来，这个单一大国主要是中国。它们最大的战略考量是不应该让日益强大的中国有能力单独控制东南亚。” 多数东南亚国家的底线是它们国家利益和对尽可能自治的追求。

她表示，在中国的战略企图和美国在亚洲的存在之间，对东南亚国家的战略选择有更大影响的是后者，因为最终，“它们都在看美国知否履行其重返亚洲的承诺。” 而“对冲”，或平衡政策，“是东南亚国家试图避免在美中两个大国之间选边、同时又与双方保持良好关系的基本原则。”

因此，吴翠琳认为，“对冲”对东南亚国家而言是个长期政策 ，短期内也许会出现某些国家选择某一端的情况，但那只是一种暂时的必要调整，她认为，“最终，像越南、印尼、马来西亚、缅甸那样的国家，没有本钱不选择中国。这并不是说他们会选择中国，而是说他们没有本钱疏离中国。”

比如缅甸，需要中国的帮助解决边境问题，印尼等东南亚国家在经济上对中国依赖很重。吴翠琳认为，该地区对中国经济上的依赖，“严重限制了这些国家在与中国有争议的任何问题上说出自己声音的能力，包括领土争端。”

面对海牙国际常设冲裁法院即将出台的、很可能对中国不利的决定，中国是否会做出更加挑衅的动作？根据三边关系动态报告作者之一、耶鲁-新加坡国立大学院助理教授黄劲豪的分析，这种可能性较小。因为“中国国内的社会经济问题始终占据支配地位，所以它一直强调要维持一个和平稳定的外部环境”，黄劲豪认为，中国的战略考量不会愿意“在已经很长的国内挑战单子上再加上在国际上因高度挑衅带来的风险。”

国内问题至上原则抑制中国的国际挑衅

黄劲豪表示，这就是为什么过去3年来南中国海紧张不断升高，但冲突一直处于较弱的激烈程度，“中国虽然拥有可随意使用的军力，它之所以没有使用武力解决争端，就是因为和平稳定的外部环境对中国来说是高于一切的原则。”

黄劲豪认为，强调中国需要一个和平稳定的外部安全环境，是从邓小平到习近平都在坚持的战略考量，因为只有这样才能“保持并继续国内的经济改革、发展和增长，这是无论哪个中国领导人的基本优先和其合法性的来源。”

黄劲豪表示，在东南亚地区，中国在外交、经济和安全方面取得了重大收获，它面临的主要挑战主要在如何“将其新的政治、军事力量和经济影响力转变成地区和国际影响力，尤其是让其邻国承认它更大的权威与合法性。”

黄劲豪指出，在中国与东南亚国家的关系中，中国的关键考量是测试美国对亚洲的影响力，并对其划出界线。他说：“中国小心地接触其东南亚邻国，试图测试他们的策略，挑战极限，看美国在保护其盟国菲律宾和其新的战略伙伴如越南、印尼和缅甸方面可以走多远。中国在试水，它很有信心，认为它的新经济能力可以逐渐从美国那里赢得这些邻国，并把它们置于自己的影响范围内。”

强大有效的亚洲政策符合美国利益

这份报告由悉尼大学美国研究中心赞助。20日和21日，该报告的三位作者分别在纽约的美中关系全国委员会和华盛顿的东西方中心举行报告发布讨论会。报告发布的时机正值美国总统大选进入两党候选人就各种议题激烈辩论之际，报告认为，在美国外交政策的辩论中亚洲的重要战略地位有被忽略的迹象。

报告指出，在经济上，拥有6亿4千万人口的10个亚细安国家是美国日益重要的出口和投资地；东南亚地区的多边组织为美国提供了大量外交机遇，而该地区不少转型中国家从政治和社会上呼应着美国的利益和价值。因此报告认为，东南亚已经成为对美国利益日益重要的地区，以及美国和中国战略竞争的角力场。

美国新总统应首访亚洲

报告撰写人季北慈表示，美国对东南亚地区强大而有效的介入应该成为美国持久的战略。他认为，这对美国是个巨大的机遇，“我们听到来自印度-太平洋地区，尤其是东南亚地区，对美国的高度期待，希望美国继续其对该地区经济、外交、安全方面的接触，并投入更多资源。”

该报告为将于2017年开始的美国新政府和国会提出了成功介入东南亚的一些建议，季北慈解释说，为了不让过去5到10年美国在东南亚的成功付之东流，“下一届美国总统应该尽早作出高度明确的声明，显示美国将继续其对东南亚地区作出的承诺，应该坚定承诺参加2017年底在菲律宾举行的东亚峰会和在越南举行的亚太经合会，应该在其对亚洲地区的访问中至少到其盟国日本和菲律宾作停留；美国新政府的国务卿和国防部长应该把对印度-太平洋地区的访问作为他们的首站。”